食品安全的刑法保护
发布时间2014-03-18 16:13:04 | 进入和平论坛 来源:人民检察
食品安全是人类生存和发展的首要条件，是关乎人民群众切身利益的重大民生问题。但一段时间以来，食品安全事件频发，屡禁不止。从“瘦肉精”到“染色馒头”，从“塑化剂”到“地沟油”，不一而足，国人不禁对我国食品安全体系产生了严重的质疑。当前，立法欠缺、执法不严、违法不究是食品安全事件频发的关键原因，而刑法是打击食品安全犯罪、保障食品安全的最后一道屏障。检察机关作为法律监督机关，在打击食品安全犯罪行为方面也具有重要作用。为更好地发挥检察机关在食品安全犯罪的刑法规制中的作用，就食品安全刑法保护的相关问题，本刊记者采访了北京师范大学刑事法律科学院李希慧教授。
记者：我国现行刑法对危害食品安全犯罪规制的总体状况如何?有哪些具体罪名和条文是针对危害食品安全犯罪行为的，其实施效果如何?能否将食品安全犯罪放入危害公共安全罪类罪中?
李希慧：从刑法典的规定看，在刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中，有不少条文是专门针对食品安全犯罪予以设定的。刑法第一百四十三条规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪，第一百四十四条规定了生产、销售有毒、有害食品罪。为了加强对食品安全监管部门的督促规制，《刑法修正案(八)》还专门在刑法分则“渎职罪”一章中，增加了“食品安全监管渎职罪”这项新罪名，使得在食品安全监管这一特殊领域滥用职权和玩忽职守的行为也有了更为具体明确的规制依据。同时，刑法典的其他一些罪名比如第二百二十五条规定的非法经营罪、第二百二十九条规定的提供虚假证明文件罪、第二百二十一条规定的损害商业信誉、商品声誉罪、第四百零二条规定的徇私舞弊不移交刑事案件罪、第四百一十二条规定的商检失职罪等都可能在具体的食品安全犯罪案件中涉及。
不可否认，个别地方在查处食品安全事故时，仅以行政处罚解决食品安全问题，对于构成犯罪的，不将案件移交司法部门，造成本来应该刑事立案的案件没有进入刑事司法程序。同时，立法上有些规定不够详尽，造成实践中运用困难。比如，刑法典第四百零八条之一新增的食品安全监管渎职罪，在实践中的适用比率还不高，这与该罪的罪状规定还不够明确，相关后果较难认定有关。并且，食品安全犯罪的危害结果很少会在短时间内显现出来。这种危害性在于其对人体健康和生命的损害是潜在的、隐性的，只有伤害累积到一定程度才会出现危害结果。因此，食品安全犯罪中有一定数量的案件没有受到应有的刑事处罚。
近年来，有学者建议将食品安全犯罪纳入危害公共安全罪的类罪中，具有一定的合理性。目前我国刑法典中关于食品安全犯罪的规定在体系上缺乏衔接性，且总体法定刑较轻，对当前严峻的食品安全形势的控制力不够。从犯罪主要客体界定的角度看，现今食品领域的犯罪已呈现出扩散性、范围广、后果严重的特点，不特定多数人的身体健康和生命安全成为食品安全犯罪的主要客体。而危害公共安全罪侵犯的同类客体是不特定或多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。因此，把食品安全犯罪单独作为一类，置于危害公共安全罪中是比较妥当的。
记者：我国针对食品安全犯罪的刑罚主要集中在哪几种，这种罪刑配置是否合理?是否需要增加罚金刑和资格刑?针对危害食品安全犯罪，我国刑法显现出法网厉而不严的特点，如何进一步修正才能使得打击该类犯罪的法网更加严密?在对食品安全犯罪的执法过程中，应如何保障行政执法与刑事司法之间的衔接?
李希慧：我国现有的针对食品安全犯罪的刑罚主要集中在拘役、有期自由刑、罚金刑等方面，个别犯罪有特别严重的危害后果的配置有无期徒刑和死刑。在刑法典的整个体系中，这样的刑罚配置相对是合理的。但是，食品安全犯罪作为经济领域的犯罪，生产资格和资金储备是犯罪的前提。该罪的主体既包括自然人也包括单位，为了更有效打击这类犯罪，实现刑罚预防再犯的目的，有必要增设适用于经济犯罪的资格刑。反观我国刑法，目前在资格刑的设置上存在一定缺陷。从资格刑的种类上看，剥夺政治权利带有浓厚的政治色彩，且适用范围极其有限，资格刑的作用得不到充分发挥。对食品安全犯罪而言，可以考虑把某些严厉的行政制裁措施提升为刑罚方法，如停业整顿、吊销经营许可证等。这些方法的适用能从根本上暂停或剥夺生产者、销售者的经营资格，使其无法再从事相关活动。另外，食品安全犯罪作为经济犯罪，罚金刑的适用具有较好的预防效果。罚金刑的配置要注意与食品安全法的衔接，做到罚当其罪，最低不应低于食品安全法所规定的罚款额度。同时，要适当提高某些食品安全犯罪的法定刑，针对那些有危害公共安全性质的食品安全犯罪，适当提高自由刑的上限。
2009年我国制定了食品安全法替代了过去的食品卫生法。其对于食品安全的刑法保护进一步加强，保护范围从单一的食品扩展到食品添加剂、食品相关产品，针对的行为包括无照生产经营和有照但无条件生产经营、生产经营不合格食品、生产经营有毒有害食品等，立法的进步性较为明显。为了进一步严密法网、堵塞漏洞，就有必要按照“严而不厉”的要求，进一步修正食品安全类犯罪的规定。食品安全法第二十条、第二十七条规定了一系列罪名，而现行刑法三个条文还无法涵盖上述全部类型的犯罪。此外，行为人不履行食品安全法查证查货的注意义务而导致食品安全事故的，也有必要予以刑事处罚，因此，增加过失类的食品安全犯罪也是未来修法的方向。同时，现有的食品安全监管渎职罪客观后果的认定并不明确。食品安全法中虽有“食品安全事故”的定义，但也未对食品安全事故的具体认定、分级作出规定，更何况行政机关的定性还不能完全等同于刑法上的定性。因此，对于食品安全监管渎职罪的后果究竟如何判断，还需要有便于实践的标准出台。
在我国当前法律体系中，行政违法行为与犯罪的界限主要体现在定量要素的不同，即行为的社会危害性的程度不同。因此，促进行政执法与刑事司法的衔接关键在于及时沟通，发现问题，并对情节和后果达到犯罪标准的行为及时移交刑事司法机关处理，及时立案侦查。各级行政执法部门都要树立强烈的责任感，对于犯罪行为毫不姑息，及时将相关证据材料固定封存，移交司法机关。各基层组织均应建立起食品安全协调领导机制，联合辖区内各种力量执法，严禁以罚代刑、有案不移。
记者：对食品安全体系的保障，应该怎样正确评价刑法的作用?应如何理解刑法在控制食品安全犯罪中作为最后屏障的作用?
李希慧：从刑事政策的立场看，对食品安全的有效保护，需要建立一个全方位和系统化的保护体系，而刑法只是其中的最后一道关口。因此，食品安全的刑法保护措施必须做到严密、适当，使其既对食品安全犯罪起到应有的惩戒，不使严重危害社会的食品安全犯罪分子逃脱法律的惩治，同时也要做到罪刑相适应，避免不必要的刑罚浪费和司法资源消耗，确保刑罚适用公正合理。风险社会下的刑法必须具有适度的前瞻性，全方位保护法益，以减少和化解风险。增加食品安全监管渎职罪，部分犯罪由实害犯变为危险犯、行为犯，这些都表明了国家对此类犯罪的严肃态度。刑法是其他部门法的保障法，为确保社会最后一道屏障有效，必须谨慎适用刑法，避免犯罪产生抗体。因此，虽然对食品安全犯罪要保持高压态势，但刑法的谦抑性不能改变，能用行政手段处理的问题就坚决不能动用刑罚方法。面对食品安全犯罪，刑法应当有所为、有所不为。刑法中犯罪圈的发展趋势应当是“严而不厉”，对食品安全领域的犯罪来说，从生产到销售、流通的各个环节，严重侵害百姓身体健康的行为都应当有所规定，以促进刑法与其他部门法的衔接，使得处罚有法可依。另一方面，食品安全犯罪要配置适当的法定刑，严格遵守罪责刑相适应原则，做到罚当其罪，不枉不纵。总体来说，该类罪毕竟不同于暴力类的严重侵犯大众身心健康的犯罪，该罪的发生有着复杂的原因，不能将犯罪的所有后果都归咎于行为人个人。因此，对于本罪的法定刑配置要适当，不能将其等同于暴力侵犯人身权利的犯罪而广泛设定死刑。
记者：域外对食品安全犯罪是如何应对和控制的?这对于我国有怎样的影响和借鉴意义?
李希慧：在国外，关于食品安全已形成了完备的法律体系。比如在美国，隶属联邦政府行使食品安全管理职权的主要有卫生福利部、农业部、环境保护署等部门承担。卫生与健康福利事业部(HHS)的食品药品监督管理局，负责所有州际贸易中的国产和进口食品安全。美国农业部食品安全检验局(FSIS)，负责确保所有国产和进口肉类、家禽和除肉类、家禽以及冷冻蛋、鸡蛋干和液体鸡蛋以外的蛋类产品的安全(不包括野味肉)。美国联邦环境保护署(EPA)，负责制定饮用水安全标准;测定新杀虫剂的安全性;制定食品中可容许的杀虫剂残留标准，并公布杀虫剂安全使用指南;还负责有关水和食物中有毒化学物质的管理和研究项目。在宪法法律所列举的联邦政府的食品安全管理权力之外，州与郡县政府监管其辖区所有食品的安全，并协同FDA及其他联邦食品安全机构执行鱼类、海产品、牛奶及其他在其境内生产的食品的安全监管。另外，为了加强各食品安全机构之间及联邦和地方政府之间食品安全管理的协调，美国还成立了总统食品安全委员会、食品安全联合研究所(JIFSR)、风险评估委员会(RAC)、食源性疾病暴发反应协调组织(FORG-G)、食品安全和应用营养联合研究所(JIFSAN)、国家食品安全系统工程(NFSS)等六个协调组织。
在日本，其食品安全方面的防控体系以标准严格、执法严格著称。首先，日本制定了完备的法律法规体系。该法律体系覆盖了农产品生产、流通环节、食品生产和流通环节，包括3个层次：(1)基本法律，法律效力最高;(2)根据法律制定并由内阁批准通过的政令;(3)根据法律和政令，由日本各省(相当于我国中央部委)制定的法律性文件。其次，日本确立了全国统一的食品安全监管体系。2003年7月1日，在内阁府设置食品安全委员会，由7名知名专家学者组成，下设总计250人的14个专门调查会，分别对各类物质进行调查。食品安全委员会由内阁直接领导，统一负责食品安全事务的管理和风险评估工作。再次，日本在农业标准法的基础上推行了食品追踪系统，该系统可以迅速查到食品在生产、加工、流通等各个阶段使用原料的来源、制造厂家以及销售商店等记录，同时也能够追踪掌握食品的所在阶段。
我国的食品安全法是在借鉴大量国外先进经验的基础上才出台的，总体来说，该法在监管体制、监管范围、惩罚性赔偿等方面已取得较大进步。与国外相比，针对我国的食品安全犯罪特点，现有的分段治理体制是符合我国国情的。但在具体执法过程中，要注重部门责任与利益的协调，需要综合性的组织体系发挥作用。首先，国外的经验表明，制定完备的标准化体系是防控的前提;要逐步建立起食品来源追诉跟踪体系，确保每件产品都能找到生产的源头。其次，对食品安全犯罪要注重预防为主、防患于未然，对每个环节都从严把关。对已发现的相关犯罪行为，要严格执法，自然人和单位都是打击的重点。最后，要加强社会力量的参与，发挥行业协会的自律作用和普通群众的监督作用。通过多种综合治理手段的运用，食品安全犯罪才能得到有效遏制。
记者：针对当前我国食品安全体系较为薄弱的状况，刑法应如何与行政处罚手段、民法、经济法中相关制度相结合，与召回制度、许可证制度相联系?刑法应如何与食品安全法相互协调，形成合力打击危害食品安全犯罪?
李希慧：在食品安全的治理中，刑法手段与其他手段各司其职、互相配合才能发挥良好作用。相对来说，行政处罚手段、民法、经济法中相关制度应处于优先适用的地位。在实践中，要想及时发现食品中可能存在的安全隐患，必须转变只注重“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚”的传统监管方式，加强风险的监测和评估。食品安全法已经确立了食品安全风险监测制度和食品安全风险评估制度，召回制度等也有了明确法律依据。但是，刑法目前尚没有与召回制度相联系的罪名，与许可证制度相关的罪名也很少，主要体现在非法经营罪，而该罪的侧重点还不在于维护广大人民的身心健康。由于刑法实施必须坚持罪刑法定原则，因此在目前情况下，食品安全领域的诸多制度还主要依靠行政法、经济法及相关规章等规范性文件才能落实。由于罪与非罪的标准模糊，在不修改现行法律的情况下，应当适时修订相关司法解释，保证人罪标准的合理性。
从目前的立法看，食品安全法与刑法仍存在明显的脱节。食品安全法对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相关的义务，在责任追究方面，将食品安全行政责任与刑事责任放在同一条款中，往往只是原则性地规定“构成犯罪的依法追究刑事责任”，这就需要刑法必须有与之相配套的规范，才能有效实施。但是我国目前的刑法体系中却严重缺乏此类规范。如刑法所规制的对象仅限于食品，刑事责任承担者也仅限于生产、销售者。因此，我国食品安全犯罪这一类罪名中存在罪名较少的问题，在未来的立法修改中，刑法应逐步按照食品安全法的要求，增设相关罪名，将食品安全法中规定的有刑事责任的条款落到实处。此外，为了反映食品安全问题潜伏期长、扩散性广的特点，部分罪名可以设定为行为犯，以预防危害后果的发生。总之，如果刑法与食品安全法能够相互印证，合力打击食品安全犯罪的法律“组合拳”便能胜利打出。
记者：检察机关除了立足办理危害食品安全犯罪案件，更好地利用公诉等手段打击食品安全犯罪以外，能否采用公益诉讼等方式对食品安全问题进行介入?针对食品安全领域渎职侵权犯罪的巨大危害，检察机关应如何更加积极地利用法律监督手段查办危害民生民利渎职侵权案件?
李希慧：公益诉讼可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼制度的建立首先要解决原告主体资格的认定问题，在最近公布的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》中，公益诉讼原告主体范围初步得以确认，该修正案第八条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人们法院提起诉讼。”检察院作为国家法律监督机关，由其提起公益诉讼不仅能够凝聚力量，全方位获取证据，还具有较强公正性和超脱性，能够切实维护国家、社会利益。就目前来看，检察院参与公益诉讼的法律依据和配套措施还不完善，但部分地区的检察院已经开始了较成功的尝试，值得借鉴和研究。随着相关措施、规程的建立，这种公益诉讼能够推广开来，对食品安全问题的防控也会更有效率。
最高人民检察院2011年4月29日发出的通知要求，要求各级检察机关进一步加大力度，依法严惩危害食品安全的违法犯罪，重点查办七个方面的案件。其中，大多都可构成食品安全监管渎职罪，同时不少行为还触犯了其他罪名。因此，针对危害民生的渎职侵权案件，检察机关各部门应该树立正确的认识，对此类犯罪时刻保持高度的警惕;对于发现的举报线索认真查实，各部门加强配合协调，及时通报相关情况;特别要关注行政机关查办的各类案件，关注其是否可能已涉及犯罪。在重大食品安全事故发生后，检察机关在做好配合工作的同时，要及时追责，调查事故原因，对事故中涉及的国家工作人员渎职案件，要及时作为刑事案件处理。
记者：《刑法修正案(八)》对食品安全犯罪有哪些修改，怎样评价这些修改，效果如何?
李希慧：《刑法修正案(八)》第二十四条、第二十五条和第四十九条专门针对食品安全犯罪进行了规定。第二十四条将现行刑法第一百四十三条原来规定的生产、销售不符合卫生标准的食品罪改为“生产、销售不符合食品安全标准的食品罪”。此外，增加了“有其他严重情节的”规定;关于本罪的刑罚配置，该条将原先单处罚金的规定予以删除，对并处罚金的具体比例规定也予以删除。第二十五条对现行刑法第一百四十四条的生产、销售有毒、有害食品罪的刑罚设置呈现出了加重打击的趋势，该条对基本情节取消了拘役和单处罚金的刑罚，对加重情节和加重后果的罚金刑同样取消了比例性规定。同时，对本罪的加重情节的规定也跟上述条文一样，使法条包含的情况更为全面。第四十九条在刑法第四百零八条后增加一条，作为第四百零八条之一：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。”
可见，这次刑法修正涉及了关于食品安全犯罪的三个专门罪名，在一定程度上改变了原有食品安全立法不完善、不科学的局面。《刑法修正案(八)》进一步贯彻了宽严相济的刑事政策，针对不同类型的犯罪宽严有度，及时回应了广大人民群众的关切。以上罪名的修正充分反映了民生刑法的理念，是社会管理创新视野下刑法公法化向刑法私法化转变的有力见证。法定刑的配置反映了经济领域犯罪的特点，罚金刑的加重是对食品安全法的回应，有助于司法审判与行政处罚的协调。此外，原有的规定侧重于造成实害后果，修正案采用了加重情节和加重后果并行规定的方式，扩大了处罚的范围，也使条文更加周延。
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