法律视角下的我国食品安全问题
发布时间2014-03-18 16:11:18 | 进入和平论坛 来源:110法律咨询网
“民以食为天，食以安为先。”食品质量安全是人类生存和健康的第一屏障，是一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要标志，关系国计民生。近几年来，在世界范围内不断出现了食品安全事件，食品安全问题已成为人们关注的热点问题，并发展成为一个世界性的问题。当前，我国的食品安全状况不容乐观，其原因是多方面的，最主要的一点就是我国的食品安全法律法规体系不完善，与发达国家相比还存在较大的差距，迫切需要与国际接轨，逐步完善，只有这样，才能保证我国人民身体健康和促进对外贸易的发展。
一、我国食品安全领域目前存在的问题
(一)食品安全的含义
一般地，食品安全有两个方面的含义:其一：是指一个国家或社会的食物数量的保障;其二：根据世界卫生组织的定义，食品安全是指食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题，它与“食品卫生”同义。我国目前已基本解决食物“量”的安全问题，而另一个安全问题即食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题则越来越引起全社会的关注。尤其是我国作为WTO的成员国，与世界各国之间的贸易往来日益增多，食品安全已成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度上约束我国经济产品结构和产业结构的战略性调整。
(二)食品安全存在问题
1、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒、有害物质的情况屡屡发生
(1)加工食品使用劣质原料，给食品安全造成很大隐患。如:用病死畜禽加工熟肉制品;用“地沟油”加工油炸食品等。
(2)超量使用食品添加剂。国家有关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种、用量和在产品中的残留限量，因为超量使用添加剂可能对人体造成危害。从质量技术监督部门公布的检测情况可知，曾有不少企业在面粉中超限量添加增白剂——过氧化苯甲酰，在腌菜中超标量多倍使用苯甲酸，在饮料中成倍超标使用化学合成甜味剂等。
(3)在食品加工制造过程中滥用非食品加工用化学添加物，超出食品安全法规允许适用范围非法使用和添加化学物质(其中绝大部分对人体有害)。例如:为使馒头、包子增白而使用二氧化硫;为使大米、饼干增亮而使用矿物油;用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期;为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”(一种化工原料，学名为甲醛次硫酸氢钠);为提高牛奶中的蛋白质含量而添加三聚氰胺等。
2、病原微生物控制不当
食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。如，一些奶制品生产加工及包装条件简陋，屡屡造成食品变质。又如，我国发生的集体食物中毒事件有很大部分是由微生物引起。在我国，易造成食物中毒的病原微生物主要有：致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季节更容易发生。
3、生物技术产品的出现、转基因食品的潜在危险，同样带来了安全性问题。如今，转基因食品早已摆上了人们的餐桌，比如人们大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等制品。尽管目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害，但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。从国内外对转基因生物的研究来看，转基因食品具有以下几个方面的潜在危险:可能损害人体的免疫系统(标记基因);可能产生过敏综合征;可能对人体产生毒性;对环境和生态系统有害;对人类和人体存在未知的危害。
4、农产品、禽类产品的安全状况令人担忧
(1)化肥、农药等对人体有害的物质残留于农产品中。
(2)抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。一些地方在种植中滥用激素类农药以保收成，在养殖中乱用激素和其他药物以增加产量，但这使农畜产品受到污染。
(3)重金属污染，即在农禽产品中含有超标、超量的对人体健康有严重危害的重金属物质。
二、我国食品安全法律保障制度的缺陷与不足
(一)缺乏完整，系统，健全的法律保障体系。
我国现行的保障食品安全的法律法规以《食品安全法》、《产品质量法》为主，以《农业法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品卫生行政处罚办法》等一些法律和法规为辅。没有形成系统的、全面的保障食品安全的法律体系。各法律法规之间未能形成一个有效的，紧密联系的统一体。
(二)规范面狭窄
现行的食品安全保障的法律、法规未能有效地覆盖从生产、销售、加工和流通等各个具体的环节，并未从源头上保障食品安全，也未实现从“农田到餐桌”的全过程的规范的目标。如《食品卫生法》第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。
(三)对违反食品安全法律法规的行为处罚不严厉，法律法规衔接不畅，规范效力低
食品安全法律责任规定的不严，没有有效地发挥它的预防、威慑、惩治作用。一些违法者明知是法律禁止的行为，但由于违法成本低，他们在利益的诱惑下不惜铤而走险。如《食品卫生法》第四十一条：“违反本法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款;拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定总和起来，执法不力也就难免了。再如，《食品卫生法》第三十九条规定：违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。而根据《刑法》第一百四十三条的规定，生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，即构成犯罪，依法应予追究刑事责任。两者相比较可以看出，在同一罪名上，《食品卫生法》要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而《刑法》则强调：当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪。两者尺度的不统一，往往会造成行政执法部门在对待“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”上述违法行为时，仅仅因为危害结果尚未发生，就依据《食品卫生法》做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定，用行政处罚代替刑罚。法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任造成了时间上的拖延。其主要原因是《食品卫生法》修订在前，《刑法》修订在后，这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势，《刑法》的修订是顺应了当时食品安全的要求。可见《食品卫生法》的滞后性已经显现。
(四)条款宽泛，没有很好的明确各部门职责
现行的食品安全保障法律对一些关于食品质量、生产、销售等方面只做了较概括性的规定，没有具体到很细小的环节，给犯罪分子以可趁之机。还有，我国分管食品安全管理工作的部门较多，法律并未非常明确他们各自的责任，在多头管理的体制下，不免会出现多而乱的局面。各管理部门未能有效地联合行动，资源并未有效地整合。
(五)欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。
在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从笔者了解并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，“有法不依，执法不严，违法不究”成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症，究其原因，不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办“人情案”以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等。缺少严密的工作纪律及行政执法人员责任追究机制。
三、如何有效保障食品安全
(一)建立健全食品安全保障法律体系
积极参加国际法典工作，结合我国实际提出修改意见，以保护我国利益。世界上众多国家在食品安全管理方面制定了许多相关的法律来确保食品安全。我国目前与食品安全相关的法律有《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国进出口商品检验法法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国动物防疫法》等。同时，我国还制定了食品卫生标准近500个，与过去相比无论是在数量上还是在范围上，都有较大的变化，但仍然与发达国家存在较大差距。有些法律、法规在制订时，并没有充分考虑食品安全问题，当食品安全问题成为突出问题时，就显得很不适应。如我国现行的《中华人民共和国标准化法》就是如此，该法在总体上偏重于工业产品标准和强制性标准。农产品的产品质量标准多为推荐性标准。要解决食品安全问题，必须制定强制性食品安全标准。由于我国所制定的法律条文与发达国家有一定的区别，导致了我国在对外食品贸易过程中经常出现冲突与摩擦。特别是在对发达国家的食品出口上，由于对发达国家的相关法律条文缺乏认识与了解，往往导致贸易失败，给国家和个人带来巨大的损失。近年来，美国食品与药品管理局扣留了从我国进口的多批食品。扣留的原因主要是质量不过关、农药残留、食品添加剂超标、标签不清晰、细菌及霉菌毒素污染等食品卫生问题。因此，必须加强法律、法规建设，切实维护我国利益。
(二)建立强制性的食品安全标准化体系，确保食品质量安全
由于订标工作缺乏有效统一的协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如质量标准、检验检测标准的方法不同，含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者和检测部门颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。对此，应改革我国食品安全控制技术规范与标准的制定和修订工作，从整个食品产业链的全过程对我国现有的非强制性标准、行业标准、地方标准等进行重新制定或修订，从保障人体健康安全的角度，统一各类食品强制性标准条款内容，消除现有标准互相矛盾或者有些食品生产环节根本就无标可依的现象，为检验检测部门提供强有力的技术依据，从根本上杜绝不法厂商利用国家标准的漏洞牟取不正当利益，切实把不符合强制性国家标准的食品拒之于流通领域之外，以保障人民身体健康。
(三)建立现代化的食品安全检测机构，确保食品质量安全
在实行从“农田”到“餐桌”管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品安全卫生指标限量值的逐步降低，对食品检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享方向迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化，建立科学的检测质量保证体系，以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准人制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持。
(四)建立健全权、责明确的食品安全监管法律体系
进一步明确食品安全监管部门和地方政府各自的职责范围，使食品安全监督工作步入法治管理轨道。加强对食品各个环节的监督与管理，密切各监督部门的合作，优化各部门之间的力量配置，建立有效的监管体系。食品安全监管法律体系应涵盖食品从“农田到餐桌”的全过程。增强法律体系的综合性与具体性，确保将食品的生产、加工、运输、出售、消费等各个环节纳入依法保障体系，使其有法可依。依法整顿不符合规范的食品生产、加工企业，从源头上加强对食品安全的监控，依法追究违法者的责任，扩大执法工作的透明度，便于人们了解与监督。
执法监察部门必须充分发挥惩处职能。在市场食品安全监管工作中，纪检监察机关要始终保持查处违纪违法案件的高压态势，坚决纠正个别基层部门“执法不到位、监管不到位、责任不落实”的现象。必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育，制订严密的工作纪律和内部审批程序，完善行政执法人员责任追究机制，使法律法规落到实处。通过实施责任追究、引咎辞职、末位淘汰等举措，以反腐实际成效取信于民。对监管不到位、不作为的人员，给予严肃处理，直至开除公职;对徇私枉法、包庇纵容、渎职失职行为，造成严重后果的除追究有关领导责任外，还要追究主要负责人的行政、刑事责任。同时，监察部门还要通过查处、抓典型，形成人人想干事、谋大事、成大事的积极向上氛围，从而有力推动市场食品安全监管工作的深入开展。
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