论日本的食品安全委员会
发布时间2014-03-18 16:17:14 | 进入和平论坛 来源:110法律咨询网
一、食品安全委员会的成立背景
在日本，一方面，伴随经济社会的发展，国民的饮食生活日趋丰富，另一方面，食品相关的科学技术在发展、食品流通的大范围化、国际化也在发展，日本饮食生活的周围环境近年来发生了很大的变化。以这一变化为背景，自2001年发生的疯牛病开始，2002年的外国产蔬菜中残留农药、使用国内未登记的农药等，食品安全问题相继发生，国民对确保食品安全性的关心前所未有地高涨起来。为了准确地回应这种形势的变化，不仅仅要确保最终的食品消费的安全性，还要从第一次生产起就要采取必要的措施，通过以食品影响健康的科学评估为中心的科学方法，防止或抑制给国民健康造成不良影响，确立确保食品安全的基本原则，建立最优先保护国民健康的新的食品安全行政体制，就成为其紧要的课题。[①]2003年3月13日，《食品安全基本法(草案)》作为内阁提案被提交众议院，后经众议院审议，几次修改，于4月22日通过了该法案。4月23日提交参议院，经审议，5月16日参议院通过。国会在历时两个多月的审议之后，于5月23日公布《食品安全基本法》(2003年第48号法律)，自7月1日起施行。
《食品安全基本法》由两大支柱构成：第一根支柱是明示确保食品安全的指针(基本理念、相关主体的责任和作用、以及政策制定的基本方针)，所以该法是“基本法”;第二根支柱是在内阁府下设置了食品安全委员会。[②]该法是日本确保食品安全的基本法律，确立了保护国民健康至关重要、从农场到餐桌全过程确保食品安全、将给国民健康的不良影响防止于未然的三大基本理念，规定了中央、地方公共团体、生产者、运输者、销售者、经营者和消费者各自的责任，建立了食品影响人身健康的风险评估制度，设立了下辖于内阁府的食品安全委员会专门组织。该法为日本食品安全体制提供了可靠的法律保障，试图以科学知识为依靠恢复消费者的信心。2003年7月1日，根据《食品安全基本法》的规定，[③]食品安全委员会(简称“食安会”)正式成立，隶属于内阁府。
日本之所以成立食品安全委员会，其直接契机就是2001年日本本土发生的疯牛病事件给食品安全造成了极大的混乱。2001年9月10日，日本千叶县发现首例疯牛病牛肉销量骤降，养牛户的利益受到沉重打击。随着第二例、第三例疯牛病的发现，日本消费者一时间“谈牛色变”。[④]日本政府迅速采取措施，查明感染源，全面禁止制造、销售含有肉骨粉的饲料，确立了肉食牛的全头检查体制，并采取紧急措施稳定生产者和牛肉相关企业的经营。2001年11月6日，农林水产大臣和厚生劳动大臣成立了“BSE问题调查研究委员会”，作为其私人的咨询机构。2002年4月2日，BSE问题调查研究委员会提交报告指出，[⑤]现行的食品安全行政存在着诸多缺陷：缺乏危机意识、欠缺危机管理体制，行政轻视消费者、而以生产者优先，行政机构决策过程不透明，农林水产省与厚生劳动省合作不足，行政不能适当地反映专家的意见，信息公开不彻底、消费者难以理解。因而，今后的食品安全行政要变换从前的想法，将保护消费者的健康放在最优先的位置，导入世界标准的风险分析的方法，进行风险评估、风险管理和风险沟通，以此为重点，对整个食品关联法制进行根本性的重估。该报告还建议设置一个以风险评估功能为中心、具有独立性、一贯性的新的食品安全行政机关。这一报告也基本为6月11日的食品安全行政相关阁僚会议所采纳，也成为《食品安全基本法》的基础。
此前，欧洲也发生过类似的疯牛病事件，欧盟收拾残局的关键一招就是成立欧洲食品安全局(European Food Safety Authority,
EFSA)。日本借鉴了欧盟的这一做法，汲取以往的教训，设立食品安全委员会这样一个专门的机构进行风险评估。应该说，在行政瘦身化(Slim)的大背景下，日本政府仍然决定成立一个新的组织，而且最终获得国会的批准，一方面显示出国会对此的重视，另一方面也足可见当时民众不信任食品行政的严重程度。
二、食品安全委员会的性质
食品安全委员会是一个根据科学知识，对相关行政机关的风险管理进行客观、中立、公正的风险评估的独立机关。食品安全委员会的主要业务就是进行科学评估，并根据评估结果对相关大臣进行劝告，它并不担任制定、实施规制措施等行政任务。从而，在与国民的关系上，它并不是制定标准、实施行政处理、表达国家意志的机关。从食品安全委员会的所辖事务来看，其性质或者说在国家行政机关中的定位，并不是《国家行政组织法》上的行政委员会(即所谓“三条机关”)，而是相当于审议会(即所谓“八条机关”)。[⑥]
所谓三条机关，是指《国家行政组织法》第3条规定的机关。第3条(行政机关的设置、废止、任务及所辖事务)规定：“国家行政机关的组织由本法规定。”“设置为行政组织的国家行政机关为省、委员会和厅。其设置和废止另有法律规定。”“省是在内阁统辖之下，处理行政事务的机关。委员会和厅作为外局设于省之下。”“设置的第二款国家行政机关，在第一附表中列举。”所谓八条机关，是指《国家行政组织法》第8条规定的机关。第8条(审议会等)规定：“第三条的国家行政机关在法律规定的所掌事务范围内，根据法律或政令的规定，为了对重要事项进行调查审议、不服审查、以及其他适于由富有学识经验者等的合议处理的事务，可设置合议制机关”。虽然三条机关和八条机关中均可有委员会，但其职能是不同的。三条机关中的委员会具有行政管理职能，要处理行政事务，按照《国家行政组织法》第一附表的规定，目前只有公害等调整委员会、公安审査委员会、中央劳动委员会和运输安全委员会四个。但八条机关中的委员会则主要是负责审议，而不处理具体的行政事务。显然，根据食品安全委员会的职责定位，它应该属于八条机关。
三、委员会的组织构成
食品安全委员会虽然地位较高，但组织构成却相对简单，人员稀少。委员会由委员构成，同时设事务局和专门的调查会。
(一)委员和委员长
“为了不要借科学之名而变成安全宣言机关，委员会的委员人选便是头等重要。”[⑦]委员会由七名委员组成，其中三名为兼职。委员从优秀的食品安全的有识之士中选出，经国会两院同意，由内阁总理大臣任命。委员任期届满或出现人员不足时，如果因国会闭会或众议院解散而无法获得国会两院的同意，内阁总理大臣可直接从具备资格者中任命委员。但应在任命后首次国会上获得两议院的事后承认。如果不能得到两议院的事后承认，内阁总理大臣应立即罢免该委员。[⑧]
委员任期三年。但补任委员的任期为前任的剩余任期。委员可以连任。委员任期届满时，该委员应继续履行职责至任命了后任者为止。内阁总理大臣认为委员存在身心障碍无法执行职务，或委员违反职务上的义务以及其他不适合委员从事的不良行为时，经两议院同意，可予以罢免。[⑨]
委员在服务时享有法律规定的津贴，但同时鉴于其职务的重要性和专业性，也需要恪守一定的纪律和义务。《食品安全基本法》要求委员不得泄漏职务上得知的秘密。退职后亦不得泄密。另外，委员在任期间不得在政党以及其他政治团体任职，不得积极从事政治运动。除经内阁总理大臣许可外，专职的委员在任期间不得从事取得报酬的其他职务，不得经营营利性企业，不得从事其他以金钱上利益为目的的业务。[⑩]这虽然限制了委员的政治活动自由和经济自由，但却是因其担负法定职责所带来的必然要求。如此，方能确保委员履行职责时是本着其自身的专业素养，而不是党派或某个特定企业的利益出发，从而保证其决定的中立性和可靠性，进而从组织上保障食品安全行政的有效运作。
为调查审议专门的事项，委员会可设置专门委员。专门委员由内阁总理大臣从富有学识经验者中任命。专门委员在调查审议该专门事项终了时解任。专门委员同样也是兼职。
委员会设委员长，委员长由委员从专职委员中互选确定。委员长总理会务，代表委员会。委员长发生事故时，由委员长预先指定的专职委员代理其职务。
值得注意的是，食安会的委员全部由专家组成，这虽然有助于保证食安会的专业性，但这也遭致了一定的批评。有学者批评认为，食安会以最优先保护国民健康为基本理念，却一个连一名消费者代表也没有选出。[11]七名委员均为专家，而不像欧盟的欧洲食品安全局(EFSA)的运营委员会那样还包含消费者和产业界的代表。谷垣祯一大臣在国会曾答辩称，从科学的观点出发进行风险评估，此为第一要义，而不一定要委以调整利害之任。这一观点对专家客观判断的信赖是浓厚的，但对透明性、独立性的考虑则是不足的。[12]从后文关于食品安全委员会职权职责的介绍也可以看出，食品安全委员会对相关大臣享有劝告和监督的权力，承担着部分风险管理的职能，如此在委员会中就有必要有消费者代表的参加。消费者代表的加入有助于弥补专家理性的可能不足，有助于防止专家借科学之名而行背叛民众之实。
(二)调查会和事务局
委员会设置了规划、风险沟通、紧急应对三个大的专门调查会，然后根据各种危险设置了14个具体的专门调查会和一系列的评估组。评估组共包括四大种类，分别是化学物质类评估组(添加剂、农药、动物用药品、器具、容器包装、化学物质、污染物)、生物类评估组(微生物、病毒、朊病毒(Prion)、霉变、自然毒素等)、新食品等评估组(转基因食品、新开发食品、肥料、饲料等)。专门调查会总计有240人。
根据《食品安全基本法》的规定，委员会设置事务局，处理委员会的事务。事务局设事务局长一人，并配备一定的职员。事务局长受命于委员长，管理局务。[13]至于事务局的内部组织架设则是由《食品安全委员会令》[14]来规定的。事务局设事务局次长一人。事务局次长，协助事务局长，整理局务。[15]
事务局可设置四个以内的科室。此外，委员会事务局还可奉命设置参与筹划局务相关重要事项的职位。同时，《食品安全委员会令》还作出授权，由内阁府令规定委员会事务局的内部组织的细目。[16]现在，事务局共设四科一官，即总务科、评估科、劝告宣传科、信息·紧急应对科和风险沟通官。
三、食品安全委员会的职责权限
《食品安全基本法》对食品安全委员会的职责作了详细的规定，其职责权限主要包括风险评估、提供咨询、调查审议、风险沟通和应对危机几个方面。[17]
(一)风险评估
所谓风险评估(Risk
Assessment)，是指“对摄取含有危害的食品有多大的概率、在多大程度上会对人身健康造成不良影响进行科学评估。例如，对于残留农药和食品添加剂，根据动物的毒性试验结果，推定人一生中每日摄取不会对人身健康造成不良影响的量(日摄取容许量，ADI)，然后再设定这样的标准。”[18]
以往，风险评估与风险管理浑然一体。在设置食安会之后，明确区分了风险评估与风险管理，使风险的评估与管理相分离，由食品安全委员会进行一元化的风险评估，而由厚生劳动省和农林水产省等其他规制机关进行风险管理。这是日本食品安全行政的一项重要改革。在风险评估机关上存在着两种类型：一个是英国型或一体型，由同一个机关同时实施风险评估和风险管理;另一个是法国型或分离型，即由不同的机关分别实施风险评估和风险管理。是一体型好还是分离型好，取决于各国自身的状况。如果拥有决定风险管理政策权限的组织不能听取风险评估的科学家的意见，将两者分离，使风险评估机关独立出来，明确风险管理的政策责任是有必要的。在日本，行政常常无视、轻视科学家的警告，为此有必要加工风险评估机关独立出来，并赋予其对风险管理机关的劝告权。[19]日本的分离型风险评估机关是基于其自身行政的历史而作出的选择。
食品安全委员会所进行的风险评估，又称之为“食品影响健康评价”，即根据科学知识，对食品本身含有或加入到食品中的影响人身健康的生物学的、化学的、物理上的因素和状态进行评价，看其是否影响人身健康以及影响的程度。这是食品安全委员会最重要的职责。食品安全委员会应根据有关机关的要求或者主动对食品影响健康进行评价。然后根据评价的结果，通过内阁总理大臣，劝告相关各个大臣所应采取的食品安全政策;基于评价的结果，监督所采取政策的实施状况，在必要时，可通过内阁总理大臣劝告相关的各个大臣。相关各个大臣应向委员会报告其就劝告所采取的措施。[20]这种两种劝告以及在劝告之后的监督的职权，使得食品安全委员会又区别于一般的审议会，使得食品安全委员会事实上拥有与各省厅的调整功能。因而，对委员会的公共性进行分析是重要的。[21]
食安会的风险评估分为两种：一种是强制性评估，另一种是任意性评估。前者诸如根据《食品卫生法》、《农药取缔法》等法律制定或修改相关规格、标准等措施时，应当听取食安会的意见;[22]其他没有法律规定的情形，相关大臣在必要时可以请求食安会提供意见。
(二)提供咨询
政府应就实施食品安全诸项政策所采取的措施，制定措施实施的基本事项。内阁总理大臣应在制定基本事项的提案前，听取食品安全委员会的意见后，然后请求阁议的决定。食品安全委员会应向内阁总理大臣陈述意见。
相关各个大臣认为对制定食品安全政策有必要的，可以听取委员会的意见。但在食品影响健康评价中，则应当听取委员会的意见。只有在委员会认为从政策的内容看进行食品影响健康评价明显没有必要的，或者相关各个大臣认为需紧急防止、抑制对人身健康产生不良影响而不能事前进行食品影响健康评价的，才能不事前听取委员会的意见。但在紧急事态之后，相关各个大臣应在制定食品安全政策后的一定期间内向委员会报告，听取委员会的意见。
(三)调查审议
食品安全委员会应调查审议食品安全政策的重要事项，在必要时，向相关行政机关的首长陈述意见。为了实施评价等活动，还应进行必要的科学调查研究。委员会认为对其完成所管事务有必要的，可要求相关行政机关首长提供资料、表明意见、进行说明以及提供其他必要的帮助;可委托独立行政法人、一般社团法人、一般财团法人、企业以及其他民间团体、都道府县的试验研究机关和有学识经验者进行必要的调查。[23]
(四)风险沟通
所谓风险沟通(Risk
Communication)，是指“在风险分析的整个过程中，风险管理机关、风险评估机关、消费者、生产者、企业、流通、零售等相关主体从各自不同的立场相互交换信息和意见。风险沟通可以加深对应予讨论的风险特性及其影响的相关知识，使风险管理和风险评估有效地发挥功能”。[24]
风险管理是以存在食品风险为前提的，食品安全政策应该以指向这种风险管理的思路来制定。政策制定时形成社会的合意是十分重要的，应该听取国民对政策的意见，确保整个过程的公正性和透明性。风险沟通是食品安全委员会工作的一个重点。对于风险评估的内容等信息，通过各种形式与消费者、食品关联企业等广泛交换信息和意见。委员会还要调整相关行政机关的事务，促进与相关的关系人之间交换信息和意见。
从现行法上看，风险沟通的方式主要有两种，其一是自上而下的传达，其二是自下而上的主张。当然，现实中的方式更加多元化，其中圆桌方式的效果较好，由发生风险的生产加工者、受到风险的消费者、管理风险的行政、危害的研究者、风险评估专家等参与讨论，比较容易形成合意。当然，圆桌方式的适用范围也是有限的。
委员会进行风险沟通的方法多种多样：委员会的会议原则公开，会议分发的资料、议事录等在委员会的网页上登载，对风险评估终结的案件募集国民的意见，在全国各地召开意见交流会，食品安全监督员会议，网站，发行手册、传单、用语集、机关杂志《食品安全》，发送电子杂志，食品安全电话，等等。[25]
(五)应对危机
在发生紧急事态时，政府要作为一个整体迅速、适当地应对，防止危害扩大或者再次发生，因而也就有必要收集国内外的信息，趁早把握事态的发展情况，要求相关各省迅速应对，并以易于理解的方式向国民提供信息。根据《食品安全基本法》的规定，为了应对造成或可能造成食品安全重大损害的紧急事态，委员会在必要时可请求相关行政机关的试验研究机关为食品影响健康评价实施必要的调查、分析和检查，还可依法向相关各个大臣提出请求。[26]
为了应对紧急情况，日本政府成立紧急应对总部。[27]这是一个临时性的机构。总部由以下人员组成：(1)食品安全担当大臣，如果联络不上，则为奉大臣之命掌管政策、规划的内阁府副大臣，(2)厚生劳动大臣，(3)农林水产大臣，(4)食品安全委员会委员长，(5)其他食品安全担当大臣认为必要的相关大臣等。食品安全担当大臣为总部长，其他为总部员。由总部长根据事态的实际情况在总部员中指定副总部长。总部设置之后，即迅速召开紧急应对总部会议，由总部长负责召集、主持，会议决定政府一体的应对之策。总部会议可以根据需要要求总部员以外的人出席。
总部设事务局，由其负责处理总部会议的一般事务。事务局由风险管理机关协助食品安全委员会事务局组成。总部事务局长由食品安全委员会事务局长担任，局员由信息·紧急应对科长以及总部事务局长招集的食品安全委员会事务局员担任。总部事务局的设置场所原则上在食品安全委员会事务局内。事务局具体负责收集紧急事态的信息，交换食品安全委员会和风险管理机关的信息，提供紧急应对总部进展的信息，总部会议召开的会务以及其他必要的事务。总部事务局长为了有效处理上述事务，可设置不同职能的班(总括班、信息班、宣传班等)。
在发生紧急事态时，食品安全担当大臣根据食品安全委员会的报告或者风险管理机关(即厚生劳动省、农林水产省、环境省等确保食品安全进行风险管理的行政机关)的请求，或者自主作出判断，认为有必要以阁僚级综合应对，则可以指示食品安全担当室迅速实施紧急协议。担当室根据食品安全担当大臣的指示，迅速通过食品安全委员会和风险管理机关的信息联络窗口，要求食品安全委员会和风险管理机关联络信息，调整紧急协议，实施紧急协议。在总部会议召开的同时，召开部局长级的食品安全行政相关府省联络会议。
对于紧急协议的方法，原则上由食品安全担当大臣与相关各个大臣、食品安全委员会委员长汇集在一起，就设置紧急应对总部的必要性达成协议。如果相关人员汇集到一起有困难，在食品安全担当大臣认为有必要时，可通过食品安全委员会和风险管理机关的信息联络窗口，了解相关各个大臣和食品安全委员会对设置紧急应对总部的意见，然后以相对较为宽松的方式达成协议，设置紧急应对总部。紧急应对总部主要负责以下事项：(1)决定政府整体的应对之策，(2)综合调整食品安全委员会与风险管理机关的对策，(3)信息的收集与共享，(4)通过新闻媒体、政府公报、因特网等手段给国民提供信息，(5)其他它认为必要的事项。总部长根据总部会议审议的结果，综合考虑紧急事态的缓和情况，可解散紧急应对总部。
五、食品安全委员会的议事规则
委员会由委员长召集。委员会每周开会一次，除此例会外，可在必要时临时召集。委员会每次开会的预定时间和地点等均为公开。委员会在委员长和三名以上委员出席时，方可召开会议、作出决议。委员长发生事故时，将事先指定的专职委员视为委员长，需要该专职委员出席。
会议原则上公开举行。但是如果公开会限制委员的自由发言，给审议的公正性、中立性造成显著的障碍，或者公开个人秘密、企业的知识产权等，会给特定的主体带来不适当的利益或者不利，则秘密举行。委员长可要求适当的人出席会议，可要求其作出说明或陈述意见。委员会的议事，经出席者过半数同意决定，可否人数相同时，由委员长决定。[28]
委员会的每次议事均要制作议事录。议事录一般包括会议的时间和地点，出席的委员姓名，议题，审议经过和决议几个部分。议事录除了公开个人秘密、企业的知识产权等会给特定主体带来不适当的利益或者不利外，一律公开。对于秘密举行的会议，暂时将发言者的姓名除去，然后公开议事录;从召开会议之日起三年后公开包含发言者姓名在内的议事录。对于委员会的咨询、劝告、评价结果、意见等也一律公开。委员会提出的资料原则上也予以公开，但是公开个人秘密、企业的知识产权等会给特定主体带来不适当的利益或者不利，则不予公开。委员会的透明度在所有食品安全行政机构中应该是最高的，这与其地位、性质和功能也是相称的。
六、食品安全委员会所面临的挑战
食品安全委员会是痛定思痛的产物，但其只属于审议会性质的机构，对食品风险管理机关只有通过首相来进行劝告的职权，而无直接的有效的权限。如何提升食品安全委员会的权威性、独立性，是其目前面临的最大挑战。
食品安全委员会在成立以来的几年时间里，发挥了很大的作用，但有时其审议评估的结论和建议并不为食品风险管理机关所接受，食品风险管理机关有时会置之不理而我行我素。有时风险管理机关把某些不适合风险评估的问题也拿来咨询食品安全委员会，食品安全委员会这时实际上是被风险管理机关利用来转嫁责任。食品安全委员会的个别专门调查会甚至出现过多名委员愤而辞职的事件。提高食品安全委员会的权威性是确保食品安全的风险分析机制有效运转的基本保障。
另外，要提高食品安全委员会的权威性，还必须加强食品安全委员会的独立性。食品安全委员会有时动作迟缓，这一方面跟其观念有关，另一方面可能与其人员有限有关。而且委员会并没有自己的研究所，大部分情况下要依靠从其他省厅所获取的信息来实施风险评估。其结果可能仅仅是为风险管理机关提出的资料信息盖上自己的印章而已，委员会的功能存在形骸化的危险。[29]食品安全委员会不能过多地依赖于风险管理机关来作评估，应该拥有自己的研究机构，并能够高效地运转。
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